In deze paragraaf beschrijven we de spelregels, uitgangspunten en grondslagen die we bij de opstelling van de begroting. De uitgangspunten zijn gebaseerd op het BBV of gemeentelijk beleid in overeenstemming met wetgeving. Dit beleidskader bestaat uit de volgende onderdelen:
Structureel sluitende begroting
De meerjarenbegroting moet minimaal structureel sluitend zijn. Het laatste van de vier jaarschijven is altijd structureel sluitend.
Indien bij de Kadernota blijkt dat er begrotingstekorten ontstaan, geeft de gemeenteraad oplossingsrichtingen aan om de tekorten terug te dringen. Bij de begroting kan besluitvorming plaatsvinden over de uitwerking van deze oplossingsrichtingen.
Behoedzame en reële ramingen
Bij het begroten gaan we uit van behoedzame en reële ramingen.
We streven er naar dat het jaarrekeningsaldo zo min mogelijk afwijkt van de bijgestelde begroting.
Structurele uitgaven worden structureel gedekt
Tegenover structurele uitgaven kunnen geen incidentele inkomsten of incidentele meevallers staan.
Uit de post ‘Onvoorzien’ worden géén structurele uitgaven gedaan.
Financiële tegenvallers binnen programma's opvangen
Tegenvallers door hogere lasten of lagere baten dienen door verlaging van lasten of hogere baten binnen het eigen programma opgevangen te worden. De inzet van hogere baten wordt integraal afgewogen binnen het college. Het initiatief hiertoe ligt in eerste instantie bij de betreffende/verantwoordelijke portefeuillehouder(s).
Financiële meevallers
Bestemming van niet voorziene voordelen in de exploitatie gedurende het jaar wordt expliciet ter besluitvorming aan het college voorgelegd.
Integrale afweging
De raad weegt wensen voor nieuw beleid tegen elkaar en tegen de beschikbare financiële beleidsruimte af bij de begroting die in het najaar voorafgaand aan het begrotingsjaar aan de raad wordt voorgelegd. Het Collegewerkprogramma is hierbij uitgangspunt.
De Kadernota biedt inzicht in de ontwikkeling van de financiële beleidsruimte en in de wensen voor nieuw beleid. De Kadernota is daarmee kaderstellend voor de inhoud van de Programmabegroting voor het komende jaar. Afwijking hiervan is slechts mogelijk met toestemming vooraf van de raad. Definitieve besluitvorming en inpassing in de begroting vindt plaats bij de begrotingsbehandeling in het najaar.
Oud voor nieuw
In geval het college of de raad een voorstel voor extra budget doet op een ander moment dan bij de integrale afweging, moet dekking worden aangewezen. Tenzij er sprake is van reëel aanwezige dekking, moet in het raadsvoorstel aangegeven worden welk bestaand beleid wordt geschrapt of verminderd.
Algemene uitkering
De septembercirculaire wordt financieel verwerkt in de begroting. De door het rijk gehanteerde aantallen voor bijv. woningen, leerlingen, etc. worden overgenomen. In de begroting wordt aangegeven welke specifieke middelen worden geoormerkt.
Investeringen
Uitgangspunt voor het investeringsvolume is de meerjarige investeringsprognose welke bij de Kadernota wordt geactualiseerd.
Kapitaallasten
De kapitaallasten van de vaste activa berekenen we op basis van de boekwaarde en de (restant) looptijd. Het rente-omslagpercentage (kostenverdeelsystematiek) dat we hierbij in 2022 gebruiken is 0,0%. De rente berekenen we over de boekwaarde aan het begin van het per jaar.
In de begroting wordt in het jaar van investeren de afschrijving berekend over de helft van de investering. In de jaarrekening wordt gestart met afschrijving in het jaar van ingebruikname.
Alle materiele activa worden lineair afgeschreven. Voor de bepaling van de afschrijvingslasten van reeds gevoteerde kredieten gaan we er van uit dat alle nog niet gerealiseerde investeringen uit voorgaande jaren in het volgende begrotingsjaar gerealiseerd worden.
Lokale lasten/heffingen
De OZB tarieven worden slechts verhoogd met een percentage dat is gebaseerd op de algemene kostenstijging, bestaande uit het gewogen gemiddelde van de verwachte inflatie en een inschatting van de loonkostenstijging van het ambtelijk apparaat, gecorrigeerd met het verschil tussen de inschatting en de werkelijke cijfers van het voorgaande begrotingsjaar;
Voor de afvalstoffenheffing en rioolheffing geldt het systeem van gesloten financiering met o.b.v. 100% kostendekkendheid, waarbij gebruik gemaakt wordt van egalisatievoorzieningen, op zowel voor- als nacalculatorische basis.
Overige heffingen worden geïndexeerd o.b.v. verwachte prijsontwikkeling (zie ook Indexering).
Onvoorzien
In de begroting wordt een post onvoorzien van 0,5% van de totale lasten tot een maximum van € 25.000 opgenomen (advies provincie).
Een beroep op deze post kan worden gedaan indien binnen de begroting geen andere dekkingsmiddelen beschikbaar zijn en aan de volgende criteria wordt voldaan: de last is onvoorzienbaar, onvermijdbaar en onuitstelbaar en incidenteel
Loonkostenontwikkeling
Het loonkostenniveau is gebaseerd op de salaristabellen van mei. Cao-ontwikkelingen en periodieken in de periode vanaf juni worden tevens verwerkt in de begroting van het komende jaar. Voor de indexering van de loonkosten wordt ook de informatie uit de septembercirculaire gebruikt.
Te verstrekken subsidies
De subsidies van vrijwilligersorganisaties werden in het verleden geïndexeerd met 50% van de kostenontwikkeling. Dit is dus een vorm van bezuiniging. De subsidies worden vanaf de begroting 2020 daarom geïndexeerd met hetzelfde percentage als de gemeentelijke kostenontwikkeling.
Indexering
De gemeentelijke begroting wordt jaarlijks bijgesteld voor de verwachte prijsontwikkelingen, gebaseerd op inflatiepercentages van het Centraal Planbureau (CPB). Gerekend is met constante prijzen, dit wil zeggen dat alleen voor het eerste begrotingsjaar met prijsontwikkelingen rekening wordt gehouden.
Bovenstaande uitgangspunten leiden o.a. tot het volgende overzicht, onder voorbehoud van de indices uit de nog te verschijnen meicirculaire:
1 De leges burgerzaken zijn voor een belangrijk deel bepaald door het Rijk. De overige tarieven stijgen conform de overige kosten.
2 Voor de kostendekkende tarieven wordt verwezen naar de paragraaf Lokale heffingen.
Van deze indices kan afgeweken indien hiervoor gegronde redenen zijn, zoals bijvoorbeeld contractuele afspraken.
Reserves
Het beleid ten aanzien van reserves en voorzieningen ligt vast in de nota reserves en voorzieningen van oktober 2017. De Nota wordt tenminste 1x per raadsperiode geactualiseerd en ter besluitvorming aan de raad voorgelegd.
Vorming van reserves is de bevoegdheid van de gemeenteraad.
Verrekeningen met reserves worden op programmaniveau in de begroting gepresenteerd. In het overzicht saldo voor en na bestemming wordt duidelijk in welke mate de voorgenomen verrekeningen met reserves het saldo beïnvloeden.
De prognose van de stand van de reserves is gebaseerd op de stand die is bepaald in de meest recente jaarrekening rekening houdend met de toevoegingen en onttrekkingen in de lopende begroting.
Over reserves wordt geen rente berekend.
Ieder jaar zullen de reserves kritisch worden beschouwd op noodzaak, hoogte en besteding ervan.
Reservepositie en weerstandscapaciteit
De weerstandscapaciteit betreft de middelen en mogelijkheden waarover de gemeente beschikt of kan beschikken om niet begrote kosten die onverwachts en substantieel zijn te dekken. Zodra financiële tegenvallers een structureel karakter krijgen - en dus niet meer als risico aangeduid kunnen worden - dienen deze in de begroting te worden verwerkt (Zie ook Paragraaf Weerstandsvermogen).
Spelregels rondom risicobeheersing en weerstandsvermogen zijn opgenomen in de ‘Nota risicomanagement en weerstandsvermogen’ van januari 2021.
Ten aanzien van de risicoratio hanteren we onderstaande indeling. We streven naar een ratio van minimaal 1.
Onderhoudsvoorzieningen
Voor onderhoudsvoorzieningen is altijd een actueel meerjarig onderhoudsplan beschikbaar met een planningshorizon voor minimaal vier jaar / een bestuursperiode. De stortingen in en onttrekkingen uit de voorziening zijn verwerkt in de begroting. Ook over de voorzieningen wordt geen rente berekend.
Kengetallen
Bij de vernieuwing van de BBV is, op basis van advies van de commissie Depla, voorgeschreven dat er in de paragraaf Weerstandsvermogen en risicobeheersing een verplichte basisset van vijf financiële kengetallen moet worden opgenomen. Er zijn geen landelijke normen voor de kengetallen omdat deze erg afhangen van de lokale situatie. De gemeenteraad kan wel eigen normen stellen voor deze kengetallen en bij belangrijke raadsbesluiten laten opnemen wat het effect is op de financiële kengetallen en de afgesproken normen.
1a. Netto schuld quote: De VNG adviseert om 130% als maximum norm te hanteren en daarboven de schuld af te bouwen.
1b. Netto schuldquote gecorrigeerd: hoe lager, hoe beter
2. Solvabiliteitsratio: Hoe hoger, hoe beter
3. Kengetal grondexploitatie: Een grondexploitatie van 10% of hoger wordt beschouwd als kwetsbaar.
4. Structurele exploitatieruimte: Wanneer dit cijfer negatief is, betekent het dat het structurele deel van de begroting onvoldoende ruimte biedt om de lasten te blijven dragen.
5. Belastingcapaciteit. Als dit percentage laag ligt, betekent het dat de gemeente meer inkomsten uit belastingen zou kunnen verwerven. Of dit wel of niet gebeurt, is een beleidskeuze.
De jaarrekening 2020 geeft het meest actuele beeld van de hoogte van de kengetallen. Die hoogte is richting gevend voor de begroting 2022
De structurele exploitatieruimte is negatief. Zoals uit de Begroting 2021 blijkt verwacht het college dat dit kengetal zich de komende jaren sterk zal verbeteren.
EMU-saldo
Het EMU-saldo geeft aan of er in een bepaald jaar met reële transacties meer geld is uitgegeven dan er dat jaar is binnengekomen. Het EMU-saldo is daarmee een
indicatie voor de ontwikkeling van de liquiditeits- en financiële positie (eigen vermogen en schulden) van de gemeente.
Het ministerie van BZK publiceert jaarlijks individuele EMU-referentiewaarden in de septembercirculaire van het Gemeentefonds. Het beleid van de gemeente Drimmelen is gericht op het zo dicht mogelijk benaderen van de voor haar geldende EMU-referentiewaarde.
Financiering
De treasury-activiteiten van de gemeente zijn gericht op de uitoefening van de publieke taak. Ze dienen een prudent karakter te hebben en niet gericht te zijn op het genereren van inkomsten door het lopen van een overmatig renterisico (zie ook het Treasury-statuut).
Grondbeleid
het beleid kent meerdere uitgangspunten:
a. het realiseren van de ruimtelijke doelstellingen op het gebied van sociaal beleid, volkshuisvesting, economie, onderwijshuisvesting etc.;
b. het genereren van financiële middelen mede ter dekking van de aan plannen toe te rekenen kosten;
c. zoveel mogelijk risico’s beperken op grond van overeenkomsten en het aanbrengen van prioriteiten bij niet rendabele projecten.
Herijking Gemeentefonds
De systematiek voor de verdeling van het Gemeentefonds wordt gewijzigd. De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft de Tweede Kamer op 7 december 2020 laten weten dat de besluitvorming daarover naar het nieuwe kabinet zal worden doorgeschoven. Dit betekent dat de nieuwe wijze van verdeling naar verwachting op 1 januari 2023 zal worden ingevoerd.
De werking en uitkomst van de nieuwe verdeling zijn nog onzeker. Het college gaat met de huidige kennis uit van een budgetneutraal effect en neemt daarom in de Voorjaarsnota 2021 afstand van de eerdere aanname dat Drimmelen een nadeelgemeente zal zijn. Wel houdt zij in haar risicoparagraaf rekening met een dergelijk nadeelscenario.
Opschalingskorting
De financiële positie van gemeenten staat onder druk. Het ministerie van Binnenlandse Zaken heeft daarom in 2020 besloten om de opschalingskorting in 2020 en 2021 te bevriezen. De opschalingskorting is een efficiencykorting op het Gemeentefonds vanuit de veronderstelling van het ministerie dat een fusie van gemeenten tot een doelmatiger functioneren leidt.
Drimmelen houdt rekening met een ontdooiing van de tijdelijk bevroren opschalingskorting vanaf 2022.
Jeugdzorg
Onderzoeksbureau AEF heeft in 2020 vastgesteld dat gemeenten jaarlijks gemiddeld € 1,7 miljard meer aan jeugdzorgkosten maken dan zij van het Rijk gecompenseerd krijgen. Het kabinet heeft daarop voor 2021 € 613 miljoen en voor 2022 € 1,3 miljard aan extra middelen toegezegd. Aanvullend op de structurele verhoging van € 300 miljoen. Het nieuwe kabinet zal een besluit nemen over een eventuele structurele verhoging vanaf 2023.
Drimmelen zal in haar begroting anticiperen op deze budgettaire ontwikkelingen.
Abonnementstarief Wmo
Sinds 1 januari 2020 is het abonnementstarief, een vast tarief voor de eigen bijdrage aan Wmo-voorzieningen, van kracht. Het lokale en landelijke beeld is dat die invoering een aanzuigende werking heeft. Vooralsnog gaat Drimmelen niet uit van extra baten vanuit het Rijk om de hogere kosten a.g.v. de invoering van het abonnementstarief te dekken. Ten aanzien van de lasten wordt uitgegaan van de eigen volumeontwikkeling.
Beschermd Wonen
Beschermd wonen wordt vanaf 1 januari 2022 een taak van elke gemeente. Vanaf 1 januari 2023 komt er een nieuwe financiële verdeling over gemeenten en zal het woonplaatsbeginsel worden toegepast. Voor het aantal Beschermd wonen-plaatsen houdt Drimmelen rekening met de getallen zoals die via de herijking van het Gemeentefonds en de uitname van Wet Langdurige Zorg per gemeente bekend zullen worden gemaakt.
Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb)
De overheid wil meer toezicht en controle in de bouw, zodat bouwers zich aan de geldende kwaliteitseisen houden. De Wkb gaat hiervoor zorgen. De Wkb gaat naar verwachting vanaf 1 januari 2022 stapsgewijs in.
Drimmelen neemt nog geen structureel voordeel of nadeel op in afwachting van onderzoek van het ministerie van Binnenlandse Zaken naar de (financiële) gevolgen van de Wkb. De verwachting is dat de invoering van de Wkb voor gemeenten een neutraal saldo op zal leveren.
Klimaatakkoord
Drimmelen zal voor haar bijdrage aan de uitvoering van het Klimaatakkoord niet meer budget opnemen dan de feitelijke bijdrage van het Rijk.
Aandachtspunten provincie
Jaarlijks stuurt de provincie, in het voorjaar, in het kader van haar taak als financieel toezichthouder een brief met daarin opgenomen haar aandachtspunten voor de begroting van het aankomende jaar. De gemeente Drimmelen neemt deze uitgangspunten over. Indien hiervan wordt afgeweken wordt de provincie hierover geïnformeerd.
Het gaat in de brief met name om de volgende punten: herijking Gemeentefonds, Sociaal Domein, Covid-19, inzicht in de structurele begrotingspositie, overzicht van incidentele baten en lasten, kapitaallasten nieuwe (her)investeringen, taakstellingen, weerstandsvermogen en risicobeheersing, Omgevingswet en -visie en gemeenschappelijke regelingen en ontwikkelingen Besluit Begroting en Verantwoording (BBV).
Deze brief is ook aan ter kennisname aan de financiële commissie en gemeenteraad verstrekt. In de begroting wordt rekening gehouden met de vermelde aandachtspunten.
Naast uitgangspunten voor de gemeentelijke begroting stellen de gemeenten gezamenlijk ook uitgangspunten op voor de Verbonden Partijen in de regio.
1. Van het Dagelijks Bestuur (DB) van de Gemeenschappelijke Regeling (GR) wordt verwacht dat zij een structureel financieel-sluitende meerjarenbegroting 2023-2026 aanbiedt aan de deelnemers. De gehanteerde begrotingsuitgangspunten door de GR dienen in de begroting 2023 van de GR inzichtelijk te worden gemaakt.
In de begroting 2023 dient een overzicht te worden opgenomen met de meerjarige bijdrage (2023 t/m 2026) per deelnemer.
2. De begroting dient te voldoen aan het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV). Dit betekent dat de voorgeschreven gegevens in de begroting dienen te worden opgenomen.
Met name wordt aandacht gevraagd voor:
- Overzicht van incidentele lasten en baten per programma;
- Een specificatie van lasten en baten per programma;
- Het opnemen van een meerjarig investeringsplan in de begroting;
- Het Opnemen van (prestatie) indicatoren in de begroting;
- De verwachte stand begin en eind begrotingsjaar van eigen en vreemd vermogen.
3. De begroting dient te worden opgesteld op basis van ongewijzigd beleid. Dat wil zeggen dat geen nieuwe taken of uitbreiding van bestaande taken in de primitieve begroting mogen worden opgenomen. Tenzij dit eerder door het Algemeen Bestuur (AB) is besloten.
4. De begroting bevat een overzicht met het verloop van de reserves. In dit overzicht is te zien wanneer en voor welk bedrag per jaar de reserve wordt ingezet. Ook bevat dit overzicht een toelichting waarin het doel van de reserve wordt omschreven.
5. De begroting 2023 dient te worden opgesteld op basis van een gelijkblijvende gemeentelijke bijdrage ten opzichte van het begrotingsjaar 2022. Als dit leidt tot beleidsmatige keuzes dienen deze aangegeven te worden in de kaders voor de begroting 2023.
6. Een positief resultaat vloeit terug naar de deelnemers. De GR kan hiervan afwijken; hiertoe dient het DB een expliciet en gemotiveerd voorstel tot resultaatbestemming voor te leggen aan het AB van de GR.
7. In de paragraaf Weerstandsvermogen en risicobeheersing is aandacht voor de risico’s door deze te kwantificeren, te prioriteren en de beheersingsmaatregelen te benoemen.
8. Binnen twee jaar na inwerkingtreding van de wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) brengen de deelnemers de regeling in overeenstemming met de gewijzigde Wgr.
Daarnaast stelt het college voor om de volgende algemene beleidsrichtlijn te hanteren:
Spelregel zes van de nota verbonden partijen verplicht gemeenschappelijke regelingen om vierjaarlijks bij aanvang van een nieuwe raadsperiode een meerjarenbeleidsplan op te stellen. Ingevolge deze spelregel wordt van de gemeenschappelijke regelingen verwacht dat zij gelijktijdig met de begroting 2023 een nieuw meerjarenbeleidsplan opleveren, tenzij de regeling inmiddels een actueel meerjarenbeleidsplan heeft vastgesteld.